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发布时间: 2019-11-28 09:35 | 来源: 人民政协报 | 作者: 汤维建 | 责任编辑: 江虹霖

公益诉讼在我国是一项崭新的制度,其发展历史相对短暂。2012年,我国在立法上首次确立了公益诉讼制度,而检察机关作为公权力主体,尤其是作为国家的法律监督机关提起公益诉讼,到2017年才在民事诉讼法和行政诉讼法上得到确立。

检察机关提起公益诉讼意义十分重大:在底线意义上,检察机关提起公益诉讼的功能主要表现在国家利益和社会公共利益的司法保护;在中间层次上,使行政权受到检察权、审判权的监督、制约和制衡,从而确保行政机关依法行政,构建法治政府;在最高层次上,检察机关提起公益诉讼有助于国家和社会治理体系和治理能力现代化的建设,从而有助于国家权力结构的不断优化,使司法机关在国家治理结构中发挥出越来越重要的作用。

检察机关提起公益诉讼制度的构建,既涉及到公益诉讼制度的完善,也涉及到检察机关职能体系的调整,还涉及到国家权力的优化配置,它具有诉讼法上的意义,具有行政法等实体法方面的意义,还具有宪法方面的意义。这是中共中央十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》赋予检察机关的权限和职能,这也是经过两年的试点,由立法加以确认的权限和职能。因此,在制度构建和实际操作中,检察机关提起公益诉讼应当具有立体化、多维度的视野和目标,而不能仅仅局限于个案中的公益保护,也不仅仅意在促进行政机关依法行政,还要着眼于在国家和社会治理体系和治理能力现代化水平的稳步提升中不断完善。

检察机关应当是提起公益诉讼的“公诉人”。检察机关提起公益诉讼与社会组织以及其他任何主体所提起的公益诉讼具有本质的不同。检察机关是宪法所规定的国家法律监督机关,在宪法所确定的国家权力构架中,具有崇高的地位。它提起公益诉讼是履行宪法所赋予的法律监督权。因此,如果在公益诉讼的地位上,将其定性为公益诉讼起诉人、原告人、当事人乃至公益诉讼人,就无法体现出检察机关通过提起公益诉讼要实现的各种制度性目标。检察机关在公益诉讼中就是公诉人,在民事公益诉讼中是民事公诉人,在行政公益诉讼中是行政公诉人,与刑事诉讼中的刑事公诉人,本质上并无二致,它们三者构成了我国完整的公诉人制度体系。

注入刚性元素,使检察机关提起公益诉讼这项制度长出“牙齿”。检察机关提起的公益诉讼,究其本质而言,它已超出了诉讼的含义,而是带有非诉讼性质的司法行政活动。应当从向以职权主义为基本取向的非诉讼事件处置程序这个方向去理解,向检察机关和人民法院合力处置公益事件这个角度去探究其内在本质和内在属性。否则的话,检察机关提起公益诉讼在理论体系的构建上就会陷于被动,甚至陷入“误区”。诉讼的基本特征是两造对抗、法院居中裁判,也就是通常所谓“等腰三角形”的程序构造。在这样的程序构成中,检察机关一定会陷入原告当事人一方的传统定位之中,而这样一个定位,无法体现出检察机关的宪法属性,无法体现出检察机关作为司法机关的本质规定,也无法体现出检察机关提起公益诉讼和其他主体所提起的公益诉讼之间的本质差异,甚至也无法体现出检察机关提起公益诉讼与通常私益诉讼之间的差异。因此,检察机关行使调查核实权和调查取证权应当得到立法的切实保障。这就是检察机关提起公益诉讼的“牙齿”。检察机关提起公益诉讼的制度应当有不同于一般诉讼的刚性因素,要长出制度的牙齿,以保证公共利益得到充分而真实的保障。

优化检察机关提起公益诉讼的社会环境。检察机关提起公益诉讼需要方方面面的配合与支持,尤其要取得社会中广大人民群众的理解和协助,来优化检察机关提起公益诉讼的环境。具体包括这样几项内容:一是要取得地方各级党委的指导与保障。二是要取得地方各级政府的认同与配合。三是要取得人民法院的协同与支持。检法协同的关键在于形成检察机关提起公益诉讼的性质共识。四是要动员广大人民群众在公益诉讼中的积极性和能动性。通过检察机关提起公益诉讼,拉近公益诉讼与人民群众之间的距离,通过公益诉讼,广泛发挥人民群众在公益诉讼中的参与作用,具体包括公益损害的苹果彩票开奖查询提供作用、公益举证的证人作用、公益诉讼的监督作用、公益案件的宣传作用、公益执行的协作作用等。在试点中,有的检察机关建立了公益诉讼举报中心,有的地方设立了公益保护巡察员,让人民群众很便利地提供公益受损的案件线索,取得了很好的效果,这一效果需要放大,使公益诉讼广泛存在于人民群众生活中。

(作者系全国政协委员,中国人民大学法学院教授)